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Benchmark - Compras Públicas

BOAS PRÁTICAS INTERNACIONAIS NAS COMPRAS PÚBLICAS

Apresenta-se a seguir um sumário das principais conclusões de um benchmark internacional levado a cabo pela Leadership Business Consulting.

fotoO levantamento dos casos de referência internacionais foi realizado através de um estudo comparativo internacional que contemplou a análise mais atenta de doze países europeus, três sul-americanos e oito países africanos, incluindo a visita a dois países europeus, dois países sul-americanos e dois países africanos. Não foram tomados em consideração neste estudo os casos da Austrália (com excelentes casos a nível estadual, nomeadamente o do Estado de Queensland, uma melhor prática mundial), Canadá e Estados Unidos (ambos com uma prática bastante variada a nível estadual), nomeadamente na Common Wealth of West Virginia.

A – CONCLUSÕES GERAIS

As boas práticas internacionais apontam como principais tendências de evolução a instituição de uma nova abordagem ao Aprovisionamento Público que estimula a centralização do sourcing e da negociação e a descentralização da aquisição, com implementação coordenada por entidades centrais. Para além de, em termos estratégicos, o foco de atenção ter passado da componente transaccional para a componente de sourcing.

Apresentam-se a seguir conclusões gerais da análise comparativa internacional.

Análise por Grupos de Países

Os países africanos estão ainda numa fase inicial de desenvolvimento, com enfoque na actualização da legislação e na introdução dos primeiros procedimentos padronizados. Destacam-se os casos das Maurícias, pelo elevado avanço na legislação, procedimentos padronizados e sistemas de informação sofisticados, bem como os de Angola e Cabo Verde, pela qualidade do planeamento estratégico adoptado.

Os países latino-americanos encontram-se numa fase intermédia, dando um enfoque especial à promoção da transparência e mostrando um considerável investimento e progresso na introdução de tecnologias de informação, privilegiando um modelo tecnológico baseado na internet e leilões online. O Brasil, a nível federal, destaca-se como uma boa prática de nível mundial.

Os países europeus estão mais avançados no processo de modernização das compras públicas, integrando já práticas de modernização administrativa e de reforma da administração pública.

Países Africanos

Em relação aos países africanos, destacam-se as seguintes características:

  • Tão importante como modernizar a lei e os procedimentos é mudar a cultura e desenvolver processos gestionários em suporte a uma prática padronizada e de responsabilização;
  • Ausência generalizada de capacidade organizacional e operacional: ausência de entidades coordenadoras e de órgãos especializados, formação e desenvolvimento de competências, padronização de processos e de procedimentos;
  • Situação é pior onde os Ministérios das Finanças têm estado mais ausentes em termos de liderança e de coordenação;
  • Ausência de mercados competitivos: é necessário actuar com determinação no sentido de ultrapassar esta limitação estrutural;
  • Procedimentos legislativos são incipientes;
  • Capacidade muito débil a nível do poder local;
  • Ausência generalizada de suportes informáticos no processo de aprovisionamento;
  • Países de destaque: África do Sul (elevado potencial e práticas deficitárias), Maurícias (sistema electrónico de procurement desenvolvido) e Angola e Cabo Verde (Programa Nacional).

Países da América Latina

A situação na América Latina pode-se sumarizar nas seguintes características:

  • Duas situações distintas: Brasil, Chile e México representam melhores práticas mundiais, os restantes países estão bastante atrasados mas a evoluir rapidamente através de cooperação regional e adopção de práticas destes 3 países;
  • Processos motivados essencialmente pela transparência e a obtenção de apoios internacionais;
  • Processos genericamente baseados na utilização da internet em termos de publicitação e de leilões electrónicos;
  • Primeiros esforços foram eficazes a aumentar a transparência e a gerar poupanças, mas ficaram aquém das expectativas por não serem devidamente suportados por Planos de Acção Integrados e não haver o suficiente suporte organizacional e processual;
  • Criação de unidades centralizadas, mais recentemente;
  • Alterações legislativas continuamente em curso.

Países Europeus

As principais tendências de evolução na Europa são as seguintes:

  • Criação de Entidades Coordenadoras, profissionais, com responsabilidades de política, centralização e apoio, mas deixando a iniciativa do lado dos Ministérios;
  • Focalização dos Projectos em Categorias Provadas, fazendo incidir os primeiros esforços sobre os bens que permitem apresentar resultados com maior celeridade e facilidade - material de escritório, TI, materiais de limpeza, veículos;
  • Abordagem Multidisciplinar e de Gestão, apoiada na tecnologia, mas não se restringido a esta, ganhando importância fundamental a implementação de conceitos e técnicas de gestão.

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B - PRINCIPAIS TENDÊNCIAS E MELHORES PRÁTICAS (A NÍVEL EUROPEU E SUL- AMERICANO)
 

Organização

A análise realizada mostra que os países âmbito do estudo têm optado por:

  • Formar estruturas multi-dimensionais exclusivamente dedicadas ao aprovisionamento público, de âmbito nacional, apetrechadas por quadros de topo e especializados;
  • Promover a orientação das estruturas por objectivos e dotá-las de elevado grau de autonomia, coexistindo com estruturas e dinâmicas próprias dos Ministérios;
  • Dotar as estruturas centrais de compras de responsabilidades de definição da política, centralização e apoio;
  • Estabelecer a arquitectura orgânica dos organismos centrais de compras públicas segundo dois modelos:
    - Estruturas definidas com orientação às categorias de bens e serviços centralizados, com gestão assegurada por especialistas de categorias (na maioria dos casos);
    - Estruturas organizadas por áreas funcionais.

Na sua maioria estas estruturas apresentam a figura de Empresa Pública ou Departamento, na dependência frequentemente do Ministério das Finanças, com dimensão variável em função das atribuições, dos serviços prestados e do volume transaccionado.

Podem ser identificados três tipologias de modelos orgânicos distintos:

  • Horizontal, por funções (exemplo: Itália);
  • Vertical, por funções (exemplo: Chile e Inglaterra);
  • Vertical, por categorias (modelo mais frequente. Exemplos: Alemanha, Áustria, Dinamarca, Finlândia e França).

Podem ser identificados quatro tipos de dimensionamentos, consoante as atribuições das entidades e número de RHs:

  • Entidades especializadas na coordenação, definição de políticas e apoio ao sistema de compras (média 10 FTEs);
  • Entidades focalizadas no desenvolvimento e gestão de Acordos Quadro (média 50 FTEs);
  • Entidades com enfoque na implementação de soluções tecnológicas para o aprovisionamento do Governo central (média 100 FTEs);
  • Entidades que definem políticas, estratégias e centralizadoras da negociação e definição de Acordos Quadro (média 300 FTEs).

 

Estratégia

A estratégia de abordagem caracteriza-se por:

  • Centralização das actividades de negociação e contratualização e descentralização do processo da transacção;
  • Enfoque em categorias provadas, fazendo incidir os primeiros esforços sobre os bens que permitem apresentar resultados com maior celeridade e facilidade;
  • Abordagem multidisciplinar e de gestão, apoiada na tecnologia, mas não se restringido a esta, ganhando importância fundamental a implementação de conceitos e técnicas de gestão;
  • Centralização da política de sourcing e coordenação transversal de toda a Administração Pública, utilizando políticas modernas de sourcing, tecnologias de informação e apoio à gestão da mudança.

As categorias habitualmente centralizadas são: economato, mobiliário, TIs e Telecoms e, em alguns casos, as viaturas.

Os enfoques de actuação das entidades centrais são:

  • Definição de políticas e normas para as compras públicas;
  • Gestão dos projectos de modernização das compras públicas;
  • Gestão de Acordos Quadro;
  • Disponibilização da plataforma electrónica de suporte às compras públicas;
  • Realização de leilões electrónicos.

Dados quantitativos

Actividades realizadas:

  • Totalidade das entidades realiza actividades de definição estratégica e implementação do sistema nacional de compras públicas, e de apoio administrativo (apoio processual, desenvolvimento de peças concursais);
  • 8 em 10 (80%) das entidades realizam actividades do foro legal (regulação, aconselhamento legal);
  • 4 em 10 (40%) das entidades são responsáveis pela fiscalização e auditoria interna à rede do sistema nacional de compras;
  • Para além de Portugal, apenas 1 em 10 das entidades centrais é responsável pela gestão do Parque de Veículos do Estado (Inglaterra - para além de agregação de necessidades, centralização da negociação e aquisição, o OGC realiza actividades de gestão de frotas, manutenção e monitorização). As restantes encaram as viaturas como sendo mais uma categoria.

Centralização de categorias:

  • 10 em 11 (mais de 90%) das entidades centralizam as categorias de “equipamento e mobiliário de escritório” e “viaturas”;
  • Categorias de serviços são centralizadas por 4 em 11 (cerca de 40%) das entidades;
  • Apenas 2 em 11 entidades (SKI Dinamarca e OGC Inglaterra) centralizam a categoria de equipamentos e materiais de construção.

Sustentabilidade e Compras Ecológicas

As compras ecológicas é uma preocupação bastante recente e ainda em desenvolvimento. O caso mais conhecido é o da SKI (Dinamarca) que disponibi-
liza um portal de Green Procurement (www.ski.dk/greenprocurement) com políticas, guias e manuais de procedimentos para promoção das compras ecológicas.

Promoção das Micro e das PME

A totalidade dos casos analisados facilita a participação de PMEs através de:

  • Possibilidade de divisão de aquisições em lotes (possibilidade de adjudicação a vários fornecedores);
  • Possibilidade de agrupamento de empresas;
  • Possibilidade de subcontratação.

Existe a tendência para se construírem portais (Reino Unido e Itália) dedicados às pequenas e médias empresas e a adjudicações de baixo valor.

Acordos-Quadro

A generalização da utilização de Acordos-Quadro tem sido, na maior parte das iniciativas analisadas, motivada pela diminuição dos custos de transacção, atravésdo desenvolvimento de economias de escala e agilização do relacionamento entre fornecedores e entidades públicas.

A utilização desta modalidade de contratação tem vindo a aumentar ao longo do tempo, tanto em termos de categorias abrangidas como de ordens de compra lançadas pelas entidades compradoras.

Dados quantitativos

  • 6 em 9 (67%) das entidades que gerem Acordos Quadro obrigam a aquisição ao abrigo de AQs;
  • 8 em 12 (67%) obrigam à aquisição através da entidade central de compras (aquisições de bens e serviços das categorias centralizadas ou através da plataforma de compras);
  • 3 em 8 (38%) dos casos, a existência de uma alternativa mais vantajosa (no caso inglês, se devidamente documentada) isenta a obrigatoriedade de adquirir através da entidade ou ao abrigo de Acordos Quadro;
  • Duração média de preparação de Acordos Quadro:
    - Chile: 3 meses (renovação de contratos);
    - Dinamarca: 12 a 18 meses (para contratos em novas áreas);
    - Irlanda: 6 a 9 meses (para contratos em novas áreas).
  • Alguns países analisados (Chile, Dinamarca, Irlanda) recorrem à contratação de serviços de consultoria para apoio na definição dos Acordos Quadro.

Gestão de Veículos

Para além de Portugal, as actividades de gestão do parque de veículos são apenas realizadas pelo OGC (Reino Unido) que centraliza agregação, aquisição, manutenção de viaturas, gestão de frotas, inventário de veículos, recolha e tratamento de dados estatísticos.Restantes 10 países respondentes (Alemanha, Áustria, Brasil, Chile, Dinamarca, França, Inglaterra, Irlanda e Itália) encaram os veículos como categoria de
aquisições (apenas estabelecem e gerem Acordos Quadro, agregam necessidades e centralizam a negociação).

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Financiamento e Pricing

Os modelos de financiamento e pricing assentam, na maioria dos casos em:

  • Financiamento integral dos organismos centrais de compras através de orçamento governamental;
  • Não oneração dos serviços prestados pelo organismo central de compras.

Dados quantitativos

  • 4 em 11 (36%) das entidades cobram taxa por transacção realizada na plataforma ou ao abrigo de Acordos Quadro (Áustria, Dinamarca, França e Inglaterra (OGCbuying.solutions);
  • Nenhuma entidade é financiada através de percentagem das poupanças geradas;
  • 3 em 11 (27%) cobram taxa aos compradores para se registarem nas plataformas de compras ou adquirir ao abrigo dos Acordos Quadro (Áustria, Dinamarca e Escócia);
  • 1 em 11 (9%) cobra taxa aos fornecedores para registo na plataforma de compras (Escócia);
  • 1 em 11 (9%) cobra valor por projecto realizado (Escócia);
  • 9 em 11 (82%) são financiadas através de orçamento governamental (Alemanha, Áustria, Brasil, Chile, Escócia, Espanha, Inglaterra (OGC), Irlanda e Itália);
  • 7 em 11 (64%) são financiadas exclusivamente através de orçamento governamental (Alemanha, Brasil, Chile, Espanha, Inglaterra (OGC), Irlanda e Itália).

Legislação

  • Enforcement para realização de actividades através da entidade central de compras assegurado através do enquadramento legal é muito variada de país a país;
  • Enquadramento legal regula a armazenagem de dados, a utilização de procedimentos específicos (exemplo: leilões), abertura à participação nos procedimentos, negociação, publicação de anúncios de aquisição, recepção, abertura e divulgação de propostas.

Tecnologia

As principais considerações acerca da tecnologia são as seguintes:

  • A tecnologia não é abordada como uma finalidade em si, mas enquanto elemento facilitador da implementação do modelo global, e contextualizado com os objectivos de gestão veiculados nos diversos sistemas de aprovisionamento público (apontado como factor crítico de sucesso das iniciativas de modernização das compras públicas);
  • Predomina a disponibilização central da plataforma e das aplicações tecnológicas;
  • Os programas de modernização da função compras liderados pela tecnologia têm ficado aquém dos objectivos em termos de resultados atingidos e têm sido onerosos em termos de investimento inicial;
  • Em contraste, os programas de modernização baseados na gestão da função compras - sourcing, organização, processo, legislação, cultura - têm obtido resultados superiores.

Dados quantitativos

  • Obtenção da plataforma tecnológica:
    - 5 em 9 (56%) das entidades respondentes optaram por adquirir a totalidade da plataforma tecnológica;
  • Disponibilização aos organismos da AP das aplicações tecnológicas:
    - 6 em 9 (67%) das entidades respondentes disponibilizam centralmente as aplicações tecnológicas;
    - Nos restantes 33% dos casos os organismos da AP têm as suas próprias aplicações;
  • Manutenção da plataforma tecnológica:
    - 5 em 8 (63%) das entidades delega a manutenção da plataforma tecnológica a prestadores de serviço (alguns casos em que a plataforma é obtida em outsourcing está incluído o serviço de manutenção);
  • Monitorização do desempenho tecnológico:
    - 5 em 8 (63%) das entidades respondentes são os principais detentores da actividade da monitorização do desempenho.
     

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Procedimentação de Aquisição

A generalidade dos países analisados está a proceder à uniformização, harmonização e automatização dos procedimentos aquisitivos com vista à obtenção de ganhos de eficiência.

Recursos Humanos

Os principais factores críticos de sucesso no âmbito dos recursos humanos prendem-se com:

  • Selecção dos melhores elementos disponíveis;
  • Remuneração variável por resultados atingidos;
  • Desenvolvimento de iniciativas de formação e capacity building, incluindo capacitação dos funcionários públicos em práticas de sourcing, procurement e adopção de novas tecnologias;
  • Desenvolvimento de programas de comunicação e gestão da mudança (respectivamente, ao nível da divulgação dos projectos e mobilização dos intervenientes) é apontado como aspecto fulcral para o sucesso das iniciativas.

Resultados

Os principais resultados (não se traduzem exclusivamente em poupanças, e incluem uma componente significativa de ganhos de eficiência) têm-se caracterizado por:

  • Melhoria da qualidade do serviço;
  • Aumento da transparência; e
  • Poupanças (oscilam entre os 5 e os 30% em termos unitários).

Os principais resultados alcançados decorreram essencialmente de:

  • Agregação de contratos;
  • Melhoria na negociação;
  • Melhorias na gestão dos contratos; e
  • Redução dos custos e dos tempos de ciclo dos processos.

Dados quantitativos

  • Valores mais elevados de poupanças: Inglaterra: a (3.712 M €) e Itália (3.700 M €) por ano;
  • Maior centralização: Chile e Dinamarca conseguem maior abrangência, onde se regista a maior percentagem de compras públicas centralizadas na entidade (respectivamente, 44 e 38% das compras públicas são realizadas através das entidades centrais);
  • Menor centralização: Portugal é ainda o país com menor centralização da despesa pública nas entidades responsáveis pelas compras do Estado;
  • Maior concretização das poupanças: face aos valores das compras públicas, Itália é o país cujos esforços se têm concretizado em maior valor de poupanças (alcança poupanças anuais de 10% do valor das compras públicas);
  • Maior eficácia dos RHs: Brasil e Chile conseguem os maiores valores transaccionados pelas entidades centrais de compras públicas, em comparação com o dimensionamento da organização;
  • Produtividade global: Itália e Inglaterra são responsáveis pelos maiores valores de produtividade global e eficiência dos RHs, medida em termos de obtenção de poupanças por colaborador (as suas estruturas de RHs permitem-lhes obter poupanças anuais de 21 e 15 M € anuais, por colaborador);
  • Maiores ganhos de transparência: esforços do Brasil e Chile, inicialmente motivados pela obtenção de transparência, têm-se traduzido em resultados concretos de aumento de transparência, através da massificação dos leilões electrónicos e catálogos, respectivamente, e publicitação dos procedimentos aquisitivos e resultados gerados.

fotoC. IMPLICAÇÕES ESTRATÉGICAS DO BENCHMARK INTERNACIONAL

Do benchmark internacional derivam-se quatro grandes conclusões estratégicas:

  • O êxito de actuação exige uma transformação estrutural. Não é possível obter de forma sustentável poupanças significativas e de aumentar a qualidade dos bens e serviços adquiridos sem medidas estruturais.
  • A estratégia a desenvolver deverá contemplar simultaneamente uma actuação virada para o aproveitamento das dinâmicas no terreno e a concretização de ganhos imediatos (quick wins) com uma actuação mais estrutural com impacto a média prazo.
  • Os ciclos de acção são longos. A experiência internacional é elucidativa sobre a complexidade dos meios a mobilizar e a morosidade do processo de modernização. As receitas simplistas, baseadas em tecnologia ou esforços isolados, utilizadas até recentemente (2003 foi um ponto de viragem) tiveram resultados parcos.
  • O sourcing estratégico é fundamental para a obtenção de poupanças significativas.

 

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